日本的乡村驿站建设经验及其借鉴

新土地规划人

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乡村驿站是日本推动乡村活化的重要项目，作为新世纪日本乡村再生的一项重要举措备受瞩目。

本文在此背景下系统梳理了日本乡村驿站的建设过程、类型、模式、实施机制及其影响，并探讨了其对中国城乡统筹、乡村活化工作的借鉴意义。

日本的乡村驿站兴起于城乡联动交流的背景之下，依托驿站这一平台，城市的资金、技术、人才、市场与乡村的生活文化资源相结合，通过区域内农户、企业和社会团体等的合作，实现了区域差异化发展。

此外，乡村驿站还带动了乡村生产和生活功能的重构和活化，助推了日益衰退的乡村再生。

日本乡村驿站建设的诸多经验，对推动我国的城乡统筹及乡村活化工作都具有重要的借鉴意义。

近年来我国的城镇化在快速推进的同时，城乡差距扩大、乡村衰退等问题也日益显现。如何重塑乡村发展活力、推动城乡统筹发展成为当下城乡建设的重要课题。在这方面，日本的乡村驿站建设是一个卓有成效的经验，值得我们学习和借鉴。

二战后日本伴随经济高速增长，乡村发展也出现了与中国当下类似的一些问题，如“过疏化”和“老龄化”等。

1980年代前日本主要通过经济开发的方式推动乡村整治，也被称为“外生型”乡村振兴，主要手段是引进外部资金、建设大型产业设施、旅游休闲设施等。

1990年代泡沫经济破灭后，日本乡村建设转向为以村民为主的自建运动，乡村驿站正是在这种背景下应运而生。

1993年日本建设省（现国土交通省）批准建设了第一批复合多功能型休憩设施，这是乡村驿站的发端。当时建设的目的主要是为了提供安全、舒适的道路交通环境和振兴乡村经济。

此后，乡村驿站逐渐吸引了其他社会团体、组织和机构加入，开始为村民提供医疗、教育培训、文化活动等多种形式的公共服务，并逐渐成为一种以交通配套服务为先导的复合多功能设施。

据日本国土交通省统计，

1993年第一批建设的乡村驿站共113处，2000年增至610处，2016年增加为1107处【日本国土交通省资料：https://www.mlit.go.jp/road/Michi-no-Eki/list.html】。 

2012年，日本乡村驿站的销售额达2100亿日元，已成为日本乡村经济中一道令人瞩目的靓丽风景线。

本文基于对日本若干乡村驿站的实地考察和相关文献报告、案例的梳理，探讨乡村驿站的建设路线路径及其经验。

中国当前的乡村建设正是方兴未艾之时，希望本研究能够有助于中国的城乡统筹及乡村活化工作顺利有效开展。

以下首先总结日本乡村驿站的建设和运营机制，继而对日本乡村驿站的类型、分布及其功能复合化的动态进行综述，最后，结合中国的城乡统筹和乡村活化的现实背景探讨其借鉴意义。

1  日本乡村驿站的建立与运营

1.1  乡村驿站

日本的乡村驿站是指为了给一般道路（非高速公路）的使用者提供舒适安全的休息环境，同时也是为了活化带动沿线地区发展、彰显沿线各地区的特色经济而建立的多功能复合的路边休憩设施，其基本理念是成为所在区域特色展示、所在地区生产和生活活化的节点。

图1 乡村驿站的主要功能

乡村驿站的功能主要有四个方面（图1）：

一是休憩功能，即通过缓解驾驶者的疲劳以减少交通事故，因此驿站均必须配备24小时可免费使用的停车场和公厕（图2中的①）；

二是展示功能，即为道路使用者提供所在区域的交通、旅游、物产、紧急医疗等信息（图2②③）；

三是商业功能，即开展各种商业活动，以带动活化沿线地方经济（图2中的④⑤）；

四是组织功能，即驿站成为联系所在地区周边农户、企业、政府、社会组织和道路使用者的纽带（如图2⑥的“KODAWARI”网络）。

图2 乡村驿站的各类设施与协作网络

1.2  乡村驿站的设立

日本乡村驿站的设立采用申请—许可制的方式（图3）。

设立计划主要由各地方政府（市町村）发起，由道路管理部门和市町村的相关部门对建设驿站的必要性进行论证。

论证通过后交由市町村的相关部门制定详细的驿站建设规划，之后根据规划要求分别由道路管理部门和市町村等建设相关设施。

设施建成后，市町村作为申请人向国土交通省提出注册申请。申请批准后，市町村等对驿站的经营管理方法进行充分论证后方能开业。

图3  乡村驿站的设立流程

乡村驿站一般有两类设施。

一类是公厕、停车场、休息场所和信息中心等基础设施；

另一类是区域振兴设施，包括农产品直卖场、餐厅、农产品的加工和销售设施、文化教育和旅游观光设施等。

一般而言，前者由道路管理部门负责，后者由市町村的相关部门负责建设（联合式）。不过也有一些驿站包括基础设施和区域振兴设施在内的全部设施均由市町村负责建设（单独式）。2016年，大约六成左右的乡村驿站以联合式完成建设（图4）。

图4  乡村驿站的建设模式

国土交通省基于以下基准审核驿站的注册：

（1）有免费的足够大的停车场；

（2）24小时可使用的干净公厕； 

（3）24小时可使用的公共电话；

（4）提供道路周边地区的相关信息；

（5）设施方便女性、儿童、老人以及残疾人使用；

（6）设施的申请主体为市町村或相当的公共团体。

此外，还会综合考虑乡村驿站和乡村景观规划的关系，是否有利于交通安全等。

对于驿站设置地点没有明确的要求，但在实际规划建设上一般要求相隔大于10km。间隔在10km以下的需综合交通量、区域实际情况以及与周边驿站的差异化等进行综合判断。

日本政府各部门对乡村驿站的建设提供了许多鼓励措施，如总务省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、观光厅等，均提供了相应的项目资助，概略如表1所示。

其中，代表性的如2007年由农林水产省设立的“农山渔村活化项目支持交付金”和2010年由国土交通省设立的“社会资本建设综合交付金”。

前者主要资助激发村民创意的乡村活化项目，后者主要资助道路、港口、地方营造等建设项目。

这些项目对于日本乡村驿站的建设均起到了重要的助推和保障作用。

表1  日本政府与乡村驿站相关的主要资助项目

1.3  乡村驿站的运营与管理

乡村驿站的运营形态主要有公设公营、公设民营、民设民营三种，实际以公设民营方式居多。

乡村驿站建设完成后，由市町村交由指定运营方，如指定管理者、第三部门、政府部门、财团法人等运营管理（表2）。

其中，由指定管理者和第三部门管理和运营的方式有助于运用民间智慧以高效利用公共设施，提升服务质量，所以较多被采用。

表2  乡村驿站的运营和管理部门（2014年）

注：指定管理者是根据指定管理者制度由地方政府指定的公共设施管理和运营主体（需要通过地方议会批准），包括地方政府出资的法人（公社、团体等）和公共团体（社会福祉法人等），以及企业和NPO 等；第三部门是指除指定管理者之外的其他第三方法人，包括NPO、市民组织等非营利团体、由地方政府和企业共同出资经营的企业等

2  日本乡村驿站的类型与分布

2.1  类型

日本的乡村驿站根据发展模式可分为两类。

一类是着眼于将外部活力引入乡村的门户型；

另一类是着眼于激活乡村内部活力的中心型。

根据区位的不同，也可分为城市近郊型、偏远山区型、观光地型等。

  门户型

门户型乡村驿站主要通过旅游等手段增加观光人口以振兴乡村。其功能主要为以下三个方面（表3）。

表3  乡村驿站的分类与功能

第一，作为乡村旅游的窗口，与旅游协会等合作为旅游者深入乡村观光和外国游客前来乡村旅游提供指引，同时，也承接住宿预约等相关服务。

第二，提供相关的配套设施与服务，如银行ATM机、免税店、免费WiFi、EV充电站等。

第三，吸引城市居民参与乡村建设。

2011年日本关东大地震后，一部分城市居民意识到城市生活的危险开始移居乡村。人口回归乡村的现象被称为“田园回归”。

门户型乡村驿站可提供乡村住房和就业等信息，为他们移居提供便利，增强他们移居乡村的意愿。

此外，还提供“故乡纳税”【日本“故乡纳税”制度颁布于2008年，它是可以通过选择纳税地来支援纳税人所在故乡或者按纳税人意愿来选择故乡的一种地方振兴制度】的相关信息服务，增强外部人群对乡村的认同，为乡村发展筹集资金。

  中心型

中心型乡村驿站作为乡村的核心，主要支持乡村中心地建设。其主要功能有以下三个方面（表3）。

第一，利用乡村资源促进产业发展和实现经济振兴。包括利用乡村物产进行产品开发和乡村品牌创建，增加区域内农产品采购率和就业等。

第二，提供医疗、养老、行政等相关公共服务，提高乡村生活福祉水平。为偏远地区村民享受公共服务整备交通网络，提供石油制品方便出行等。

第三，发挥乡村防灾临时指挥中心作用。负责村民的日常防灾教育和实时灾害发布等。有条件的驿站还储备备用燃料和紧急电源等避难物质。

在2011年东京大震灾时，日本东北地区的乡村驿站作为自卫队的后方支援基地发挥了很大作用。

2.2  分布

截至2016年，日本1004处乡村驿站的分布如图5所示。乡村驿站数量多的是北海道（117处），其次是中部地区的岐阜县（55处）和关东地区的长野县（44处）。

数量少的是冲绳县（8处），九州地区的佐贺县（9处），长崎县（11处），关东地区的茨城县（13处），东北地区的宫城县（13处）和近畿地区的奈良县（13处）。

这些驿站的分布与乡村经济基础及其发展状况有关，也与周边城市的发展及其布局状况相关。

如在关东地区，乡村驿站多分布在外围地区的长野县和群马县，在近畿地区则多分布在兵库县和和歌山县，都是在距离大都市圈较远的地区。其他地区如东北、中部、九州地区也是一样。

图5  日本乡村驿站的发展分布（2016年）

3  日本乡村驿站的功能复合化

3.1  窗口功能

乡村的历史文化、生活方式、景观等可以吸引城市居民，带动城市的资金、人才和信息进入乡村，推动乡村发展，而乡村驿站则恰好充当了这种城乡联动交流的窗口，城乡联动交流也进一步推动了乡村驿站的壮大发展。

1996年登记注册的群马县“川场田园广场”乡村驿站得以发展的契机，正是由于东京都世田谷区与川场村的交流合作（表4）。

1981年，川场村与世田谷区签订“世田谷区民健康村合作协议”，城乡开始互动。

表4  城乡交流下的川场田园广场乡村驿站发展

随着到访城市居民的增加，要求川场村提供更多的商业、信息、观光等服务设施和项目。1992年双方缔结“友好森林合作协定”，约定共同保护川场村的森林和自然环境，两地协作机会频繁。

在此背景下，川场田园广场乡村驿站开工建设，建成大部分集农产生产、加工、销售于一体的驿站设施。

2005年，世田谷区与川场村发表共同宣言后，乡村驿站设施得以进一步完善，两地步入全方位立体交流时代。

以驿站为据点，两地在共同推进双方的文化交流和川场村的自然环境保护、农产品的品牌建设、文化的传承与发扬等密切合作，城乡联动交流进入良性循环。

3.2  枢纽功能

乡村驿站作为乡村经济社会发展的节点，在区域创新和环境可持续中发挥重要作用。

川场田园广场驿站通过将农业生产中不可缺少的自然资本和乡村固有的风土、文化等文化资本相结合（图6），以提供本地产的高品质产品。

驿站内的牛奶作坊基于“地产地销”理念，专注于当地牛奶的加工与销售。啤酒作坊基于日本的饮酒文化，借助村内优质水生产地啤并多次获奖。面包作坊活用川场产品牌大米研发并销售米粉面包等。

驿站提供基于乡村传统物产的高质量产品和服务，实现与其他驿站的差异化发展和区域品牌化。

图6  乡村驿站的产业融合机制

同时，立足乡村经济社会基础的区域创新可促进资金的内部循环。

这是因为乡村驿站在产品供应、策划和开发上注重与乡村内的个人、企业、农协和政府部门等合作。

为控制产品质量和保障销售地方特色的新鲜农产品，乡村驿站常与农户或农业生产组织形成合作网络。

据调查，与农业生产组织签订合作协议乡村驿站的比率为72%。

以驿站为主形成的产业融合机制有效地将城市居民增加而积累的资金更好地分配给乡村各行业，促进对农业生产资本和文化资本的再投资。

川场田园广场乡村驿站由川场村和当地农协、商工会等团体组成第三部门负责驿站的整体经营和大部分设施运营（表5）。

一部分驿站设施则交由城乡共同设立的世田谷川场故乡公社等负责运营。同时还吸引当地企业、协会和农协等进驻驿站开展经营，丰富驿站服务。

驿站的农产销售市场会员农户从1996年90户增至2016年的420户。驿站每年为每户在乡村驿站销售农产品的会员农户增收65万日元，有效提高了农户收入。川场村的水稻种植面积由1985年的146 h㎡增至2010年的160h㎡，有效缓解了村内土地抛荒问题。

表5  川场田园广场驿站的运营特色

川场田园广场乡村驿站还基于“农业+观光”理念，活用村内物产资源，为游客提供农业体验，开展基于乡村物产的农业服务化，给乡村带来新的经济增长和就业机会。

还与观光协会合作将驿站和村内观光地串联，为访客提供一站式服务，迎合多样需求。2014年到访的消费者达到140万人，有效地宣传和深度开发了当地农产品，推动了乡村经济的发展。

3.3  平台功能

乡村驿站所在地区随着人口减少，商店和诊所等设施消亡，村民获取日常生活服务艰难。同时老龄化也加速农村社区功能的衰退。

为解决老龄化、过疏化所引起的村民生活服务质量下降问题，2013年国土交通省开始推进“乡村小型生活基地”建设，而乡村驿站作为一个服务平台，正好成为“乡村小型生活基地”的载体。

如京都府南丹市的“美山邂逅广场”乡村驿站便是“乡村小型生活基地”的一个示范站（图7），不断集中村民生活相关的各类设施。

其发端是由于随着农协（JA）的广域合并而导致地区支店撤销，村民面临日常购物难题。为了解决这一难题，84名当地村民共同出资收购农协支店店铺并交由乡村驿站经营。

此外，驿站内设有实施健康检查、疾病预防和治疗等医疗服务的保健中心和行政窗口。为方便村民交流，还设有老人活动中心和农业振兴中心。

为方便村民使用设施，“美山邂逅广场”乡村驿站内不仅设有广域公交站点，还有区域内“社区公交”经停。在公共交通无法到达的村落则运行“呼叫的士”（on demand taxi）。

图7  乡村生活设施的集约化与交通支撑

4  对中国城乡统筹与乡村活化的启示

建设乡村驿站是一种将经济循环带入乡村的区域发展策略。其发展有助于提高农产品销售额和增加农民收入，同时促进农业、工业、商业间的相互融合。

2000年代后随着制造业海外转移力度的加大和日本政府推行的结构改革，乡村发展的困境日益突出，在此背景下乡村驿站的建设也被赋予了更多带动发展和解决乡村问题的使命。

乡村驿站在建设上注重统一规划，在运营和管理上鼓励公众参与，在发展方向则注重增强带动功能和实施差异化策略。

在摸索中，日本的乡村驿站逐渐走出一条破解乡村发展困局，引领乡村经济重构，通过促进城乡交流解决由过疏化和老龄化所引起的乡村人才缺失问题的新路。

此外，乡村驿站不断强化乡村生活空间建设、行使联系村民各类日常生活服务的载体和平台的功能。

中国目前也已开始进入乡村少子+老龄化和乡村经济衰退的时期。随着中国经济快速发展，城乡统筹的任务也日益艰巨。如何引导城市居民进入乡村消费，如何扩大城乡间的交流和实现城市反哺农村？日本的乡村驿站建设理念可以提供一种可行的思路。

特别是近年来随着汽车的普及和道路交通网的完善，城乡间的人口流动逐渐增多，建设乡村驿站将城市和乡村的车流、人流和信息流进行链接，进而助推乡村发展和城乡统筹，这是一种可以借鉴的发展策略。

在我国建设乡村驿站，首先要着眼于其生产功能（图8）。乡村的可持续发展需要有活力和创造力的产业支撑。因此，建设乡村驿站首先要尊重和保护好乡村生活，有效结合乡村所富有的自然资本和文化资本实现生产空间的重构和环境可持续发展。产业融合立足乡村物产，在生产、加工、流通和销售环节实现价值提升和区域创新。面向城市居民提供优质乡村物产和高质量服务，加深城市居民对乡村的认同，促进城乡协作与融合。同时，积累原始资本孵化乡村新产业和实现资金的乡村内部循环以共同发展。

图8  乡村驿站建设对城乡统筹和乡村活化的启示

其次，乡村驿站可发展成为乡村生活基地。中国大多数乡村缺少购物、医疗、教育培训等日常生活相关设施。

乡村驿站可结合美丽乡村和田园综合体等政策，与当地企业、政府、社会团体等合作，有效集约建设各类生活设施。

在一定范围内为村民提供一站式生活相关服务和良好的交通环境，综合解决他们在生活、福祉等方面的难题，助推宜居乡村建设。

另外，乡村驿站也可以作为一个促进城乡广泛协作的平台，成为破解城乡分割结构的先锋。

城市周边的乡村驿站全面推进与相邻城市的互动交流，实行面向城市的外向型发展。

远离城市的外围乡村驿站可因地制宜推进城乡间的联动交流，发掘乡村资源，继承和创造乡村生活文化，实现区域差异化发展。

其次，1980年代日本外生性乡村振兴失败的教训也值得深思。在乡村活化工作中，要警惕乡村成为城市等外部资本时空修复的对象。

因此，首先要培养村民在乡村各类资源保护和建设上的主人翁意识和提升其主观能动性。在乡村驿站的建设和运营上，应以内部主体形成的网络为主，吸引城市相关主体参与进行辅助。

在此基础上，不断吸收和消化外部知识以准确把握城市消费者的需求，同时有效组合乡村富有的各种资本，与时俱进，持续赋予乡村新的价值，助推乡村建设。

作者

陈林，日本广岛大学大学院文学研究科，助理教授。[e-mail]

刘云刚，中山大学地理科学与规划学院，教授。[e-mail]

END

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来源：国际城市规划

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